情况宁静民众监视执法机制的反思与重构罗俊杰内容摘要：情况宁静日益受到民众关注并使得我国情况羁系模式逐步从管制治理型向法治预防型转变，民众到场方式也逐步从事后救援向事前预防转变。工业化社会的形成使得“民众”群体结构日益庞大，但在传统行政主导下,现行情况立法并没有对民众作为到场监视主体举行类型化设计，民众在到场情况宁静监视历程中面临监视角色边缘化、监视行为和监视效力附从化的逆境。完善我国情况宁静民众到场监视的执法机制，应构建利益条理明白的民众到场执法体系，建设多元化的民众监视排污企业的法定渠道，拓展民众监视行政羁系的途径。关键词：情况宁静 民众监视 公益诉讼 情况污染一、情况宁静的理论解读与研究假设情况宁静是情况法治的基本目的之一， 也是当前保障社会经济可连续生长的“三大攻坚战”之“防范化解重大风险”“污染防治”的重要内容，意义十分重大。

现在法学界对情况宁静没有统一的界说，且大部门场所称之为“生态宁静”。生态强调生物与生物之间的动态依赖关系（即生物链），而情况则是人类赖以生存的一切自然情况要素的总和，强调静态的总量与结构关系但其。实两者是相通的，因为总和的自然情况要素总是体现为一定的生物链关系，这种关系融洽就是宁静的，不融洽就是不宁静的，因此笔者将生态宁静与情况宁静观点等同。

情况宁静因其客体的特殊性，涉及生态学、社会学和经济学内在。从生态学角度讲，情况宁静为生态情况系统连续保持稳定协调、宁静康健的状态，这是自然朴素的情况宁静观点。但实际上生态情况系统与人类的社会经济系统是精密相联的。从社会学角度来看，情况宁静实质上是人类在与自然情况发生关系的生发生活历程中形成的可连续生长的情况社会关系。

而经济意义上的情况宁静可归纳综合为人类将情况作为赖以生存的要素而追求的一种宁静需求，并组成公民权利的重要内容，现在情况法学界倾向于将公民在情况领域的权利称为情况权。凭据马斯洛需求条理理论，宁静需求是公民生理需求基本满足之后的更高条理需求。

生理需求条理的情况权是公民为满足生存需要而对情况所提出的最基本的要求，主要由两方面组成：一是作为基本生存情况空间的舒适性；二是作为生命内在维持要素（如饮用水、食物泉源等）免受情况污染侵害，实际上这两方面已经包罗了对情况宁静的基本要求。而宁静需求条理的情况权则进一步体现为公民追求以情况为基础的物质与精神享受质和量的稳定性（即一种宁静保障权），大要包罗：一是情况满足公民生命与康健宁静的保障，主要指公民的生命和康健免受情况污染、恶劣的劳动生产条件的威胁；二是情况满足产业宁静的保障；三是公民情况资产的所有性（或支配权）能够连续享有的制度性保障。笔者认为，此处归纳综合的经济学意义上的情况宁静更靠近于公民实现可连续生长的情况要求，也与生态学和社会学意义上的情况宁静并无矛盾，故应成为法学意义上的情况宁静的应有之义。我国全面进入小康社会意味着人们生理需求问题已经基本解决，宁静需求愈发成为全社会关注的焦点。

基本的人身与产业宁静保障不仅是公民应当享有的权利，而且也是政府公共产物供应的重要目的。基于情况质量对民众康健和产业宁静的重大影响以及局部地域情况状况的恶化，人们对情况宁静的关注水平已不亚于食品与药品宁静、金融宁静、网络宁静等社会与经济宁静问题。

与此社会舆情及法治社会的要求相适应，我国民众逐步从关注情况污染的监视与治理向关注情况宁静的预防与保障转变，情况羁系方式也从单一的环保部门管制治理型模式逐步过渡到跨职能部门和民众到场的法治预防型模式。但传统行政主导的惯性与民众角色的庞大性使民众到场监视的效能难于发挥，造成民众与行政羁系者在配合追求情况利益情况下的行为紊乱。

对此，有研究认为：“继续加大情况污染事件处置惩罚的公然化，增强人民群众诉求渠道，全方位监视和接纳司法手段处置惩罚情况污染事件。”良好的执法应当是促成各利益相关者互助博弈的社会规则体系，各利益相关者依据该规则体系在互助博弈中实现各自利益。民众康健与产业宁静是情况宁静体系的本源性利益，行政羁系体系应听从于该利益。

而从情况宁静体系的执法层面看，民众的角色较为庞大。民众首先固然是独立于排污企业的情况羁系受益人，但也可以是排污企业的利益关联人（如本企业或关联企业员工，这时情况羁系可能对他并无益处）。于是，民众基于自身利益的考量，其与行政羁系者并纷歧定是互助关系，其态度取决于自身与行政羁系者组成的情况宁静保障力同排污企业的破坏力之间的气力对比。

也有研究指出：“公私部门协力关系的建设为资源整合治理与满足民众需求提供了一个管道。”可是，如果不能从制度层面确保情况宁静的保障力压制破坏力，我国情况宁静形势不容乐观的局势将难以改变。鉴于造成情况宁静因素的庞大性，为简化研究，笔者作如下假定：1.情况宁静羁系主体的经济人假设。

排污企业、行政羁系者与民众在生产谋划、行政羁系和到场监视的历程中，都凭据自身利益最大化原则来决议其行动方案。三大主体划分以利润最大化、政绩最大化和公共利益最大化原则来选择环保社会责任的负担水平、情况羁系的宽严水平以及民众到场的方式。这样假设三重情况羁系主体（排污企业、环保羁系部门和民众）划分推行三种羁系职能：自律羁系、行政羁系和社会监视。2.情况宁静威胁泉源假设及理由。

假设情况宁静的威胁完全来自企业的生产性排污，即忽略消费性污染行为。原因在于：一是工业化社会使得生产性污染物的增加大大凌驾了消费型污染物的增加， 尤其是我国大部门地域尚处于工业化粗放型生长时期，部门沿海蓬勃地域的工业化集约型生长模式也尚未成型，污染物的高强度排放还是一种常见的现象。二是生产性污染物（尤其是有毒废弃物）的可接纳性也大大低于消费型污染物，因而生产性污染对情况宁静的影响大大高于消费性污染。

三是企业环保意识受到利润最大化的影响滞后于公民环保意识的觉醒，猛烈的市场竞争使企业过多的关注企业谋划宁静而忽视公共情况宁静。二、情况宁静民众监视机制的执法框架及缺陷民众是情况宁静的固然受益者，但其宁静利益依赖于排污企业自律与行政羁系的效果，民众借以监视情况宁静的执法机制也就体现在与排污企业和行政羁系者的执法关系之中。

（一）民众对排污企业的执法监视机制在工业化社会中，排污企业是情况宁静的首要责任人，首先是因为生产行为所排放污染物影响情况宁静的客观性，随之而生的负担道德和执法上的情况责任（或义务），前者是民众监视的逻辑起点，后者决议了民众监视的基本内容，且后者须在效果上与前者保持同构性。凭据企业生产行为外部性的影响规模，执法制度应划分在整体与个体层面划定排污企业对民众负担的情况宁静保障义务。整体意义上的义务，即排污企业对其排放污染物的情况宁静性对全体社会民众卖力。

这是企业对民众整体的一般性、单边性执法义务，岂论承载情况风险的大气、水、土壤等是否为特定民众所接触，但这部门义务并未设计相应执法予以规制。个体意义上的义务是针对情况宁静风险已转化为特定的人身、产业损害而言，我王法律有相应的损害赔偿请求权与诉讼权的行使予以规制。权利行使的主要情形包罗：排污企业排放的毒气、污水等造成周边住民的人身和产业损失，其中人身损失包罗呼吸有毒空气、饮用被污染的地下水、食用被污染的食品引发的疾病等，产业损失包罗农作物的减产或绝收、林业资源和生存情况的破坏等，这些损失既包罗当前可见的直接损失和预期未来将会发生的间接损失。（二）民众对情况行政羁系者的执法监视机制凭据民众对情况宁静监视的目的与方式的差别，民众监视行政羁系者的执法关系也应体现在整体和个体两个层面，详细监视内容即包罗行政羁系者对民众的两个层面义务的内容。

行政羁系者对民众整体上的义务包罗：行政机关有义务接受任何组织或者小我私家对排污企业违反环保法行为的举报，有义务公布情况宁静信息，并接受民众对情况行政羁系事情的意见和建议。民众整体针对羁系者的监视权包罗：举报权（针对违法违规排污行为和羁系者的渎职行为）、知情权（获知污染物排放信息和情况羁系查处信息）、品评建议权（针对情况羁系事情中的问题和民众对情况羁系部门的要求）。其中，知情权的保障相对充实，凭据我国情况信息公然制度的划定，情况监视治理部门应当依法宣布情况信息，为民众咨询、投诉、举报提供利便；任何组织和小我私家有权向有关部门相识情况宁静信息。

这些规则似乎使民众具备在信息充实条件下以举报、 品评建议为主要手段规制情况宁静风险的执法能力，然而它只是对整体民众与羁系者之间监视关系的应然状态，至于实然状态则要看羁系者与个体民众在详细监视行为上的制度反映。民众举报、品评、建议等行为能否转化为羁系者对违法排污、羁系人员渎职的规制行动，关键要看对个体性民众情况宁静保障诉求的行政裁量自由规模（受“可为”抑或“必为”规则影响）。

针对接受个体性民众诉求的羁系者不推行羁系责任的执法羁绊力如果过于软弱，民众监视权就会流于形式。当前，在企业、羁系者和民众的三方羁系执法关系中，民众仅对其他两方形成外部压力，民众监视的深度介入另有待社会对排污企业和行政羁系者组成强大的制衡气力，其监视行为才气转变为实际执法效果。从现行权力结构与执法模式看，即便羁系机构中执法人员认为民众意见应予接受，其执法行为也受部门主管向导或上级部门的影响很大，但执法人员实质上缺乏执法的完全独立性。

（三）现行情况宁静民众监视机制的逻辑逆境请求情况污染损害赔偿是我国民众到场情况掩护效果最常见的方式，但它是情况风险经违法排污、行政羁系失败转化为民众人身、产业损害后的事后救援，与预防性情况羁系目的相去甚远。在现行执法制度框架内，尚没有民众通过个体或组织对情况污染风险接纳执法行为的机制，包罗与排污企业举行实质性谈判，或协同行政羁系者团结谈判。

民众就情况宁静风险的预防性到场在局部民众利益与整体公共利益掩护规制脱节，这体现在：1.传统政绩观忽视民众情况权益，局部利益与整体利益发生裂痕。由于情况风险责任的追究者是上级羁系者或上级政府部门，民众充其量起到了舆论压力作用。

在我国，新增就业人口、失业下岗人员安置、社会稳定等问题迫使地方政府对经济增长的加码速度远远大于情况行政羁系气力的整合速度，在经济生长对情况的压力越来越大的情况下，政府与民众对情况宁静度的评价差异也越来越大。2.民众到场的制度运行逻辑与社会民众的心理纪律存在较大差异，造成民众的行为方案背离逻辑法式。在到场历程中，理性的民众要考量到成本（与到场难度密切相关）与收益（与到场效果密切相关）的对比关系。

而从时序上，民众到场方案顺序应当是：直接介入企业排污行为，从源头上杜绝污染发生，介入情况行政执法约束违法排污，情况污染损害赔偿救援。民众到场的理性选择已主要不是决议于到场途径的利便性，而是决议于执法的保障水平，即优先考量到场效果。但在我国，在前两种情形下民众到场显着缺乏执法保障力，理性的民众只能在情况污染损害情形发生后直接接纳第三种方案。更为严重的是，在促使排污企业自律和制止羁系者被“俘虏”势单力薄时，本已结构庞大的社会民众会发生分化，或“用脚投票”，或缄默沉静以对，更有甚者加入违法排污行列（特别是与排污企业有着利益关联的民众）。

三、情况宁静民众到场监视的执法反思情况风险从发生直到被民众感知，履历了生产、排污以及羁系的历程。对于情况风险的预防，排污企业是第一责任人，行政羁系者是第二责任人，民众处于监视企业排污行为、行政羁系行为的权利主体职位，对两者违反环保义务或怠于推行环保职责的行为具有请求补正和追责资格。

但现行制度在构筑这种关系时忽视了民众内部的条理性和身份庞大性，造成民众执法主体职位的不周延现象。（一）民众在到场监视中的角色细分在对情况宁静的监视中，民众是多重社会关系的主体，理性的民众在到场情况宁静监视历程中，会受到多种利益关系的影响，由此造成民众角色的庞大性。一是独立于排污企业与行政羁系者之外的“纯粹民众”。情况风险与这部门民众的人身和产业利益密切相关，其到场情况风险监视的意愿也较为强烈，但到场能力差异很大，其中大部门是缺乏情况宁静知识和到场能力的普通民众，也有具有富厚情况宁静知识与很强到场能力的民众（如执法事情者、环保专家和其他社会上层人士）。

二是与排污企业或行政羁系者有着利益关联的“非纯粹民众”。由于情况污染不仅来自许多行业，而且来自某一行业的各个工业链环节，它所形成的民众角色可按两类关系结构作进一步解构。在横向关系上，无关联性的差别行业情况风险差别，重化工业污染最大，轻工业污染较小，行业之间相互成为民众，轻污染行业民众比重污染行业民众的到场监视意愿较强，反之则较弱。在纵向关系上，行业内部供应链关系、企业内部劳资关系形成民众群体，如建材行业与房地产行业、农业与食品加工行业相互之间成为民众，员工相对于所属企业也是民众。

这类民众由于行业知识富厚，熟知相关行业的情况风险，所以到场监视情况风险的能力较强，但由于存在差别水平的利益关联，到场的意愿并不强。纯粹民众易于识别，且情况宁静的呼声也很高，成为我国情况宁静民众监视制度设计的焦点。而非纯粹民众由于与排污企业存在着差别水平的利益关联，且到场意愿严重不足，被制度设计者所忽视。

而事实上，由于非纯粹民众到场监视能力普遍较强，我们应当通过制度设计引发其到场意愿，与纯粹民众的到场相呼应，才气提升整体民众的到场效能。（二）民众角色制度缺陷的体现第一，将潜在的情况污染受害者简化为实际的情况污染受害者。例如，民众反抗排污企业的违法排污，只有在排污行为对一定规模内的民众利益造成实际损害的时候，才气接纳抗议、举报、请求损害赔偿等方式维护其权益。

如果企业只是具有情况污染的风险，也无法启动这些行为而反抗企业情况风险行为。根据预防性情况羁系的宗旨，规制具有情况风险的企业行为才是情况行政羁系和民众到场的重点，所以有须要形成发动到场能力较强的环保专家、热心公益者和执法专家（这些民众往往并不是情况污染的实际受害者）的到场机制，通过高条理到场（如环保立法、执法和司法到场）来最大限度地淘汰情况风险的发生。

第二，未能针对民众与排污企业利益相关现象形成破除利益绑架的效果。现行环保民众到场机制太过强调民众的权利性主体到场，而忽视了民众的义务性主体到场。

对于与排污企业有利益关联的民众（如本企业和关联企业员工），基于其掌握较多的企业排污行为的内幕和自身较为富厚的情况知识，对环保立法和执法的评价最有权威性，但由于这类民众往往与所在企业订立了较为严格的保密条款，企业的效益又与自身利益直接相关，所以到场监视的意愿往往很是低。固然，也不清除一些富有社会责任感的员工“用脚投票”，从弱社会责任感企业跳槽到强社会责任感企业，如果这成为一种社会趋势的话，则不失为一种具有很好到场效果的行为，因为这会迫使企业为了留住人才而努力推行环保社会责任。

第三，忽视民众到场主体角色转化的可能性。由于制度性缺陷，理性的民众出于利益考量可能会在与行政羁系者结盟还是依附于排污企业之间举行选择。

可是，行政羁系者尚可能成为排污企业的规制“俘虏”，社会民众更可能被排污企业“收买”，况且在现行制度情况下，民众惯于接纳依靠自身或团体（如环保非政府组织）的自力救援方式维护自身情况权益，而怠于与行政羁系者同盟，这更降低了排污企业“收买”的难度。鉴于纯粹民众与非纯粹民众尚可能相互转化，所以在制度设计时必须思量民众角色转换的问题。四、情况宁静民众监视行为的执法反思（一）民众监视行为作为监视关系客体的执法化水平较低在风险型社会里，风险预防成为情况羁系法的基本宗旨之一。

中国作为制造业大国的情况风险尤为严重，但情况风险源头的隐蔽性与危害结果的滞后性往往使之受到忽视，执法制度设计上也忽视了情况风险预防行为，而片面地强调损害赔偿、强制性保险等事后弥补方式。一方面，民众对情况风险的预防性到场行为并未成为其与排污企业执法关系的客体，当情况风险隐患泛起时，企业实际上已经违反了情况法上应当负担的义务（如违反清洁生产规程、使用淘汰生产设备、净化设备老化等）。这时谁具有在执法上要求其纠正的资格？我国情况法实际上只赋予了行政羁系者，而对于民众只举行了抽象的划定。

在排污企业严重缺乏自律，而地方掩护主义和环保行政糜烂屡禁不止的情况下，对民众到场预防性监视执法资格的设计是十分须要的。另一方面，民众对情况风险的预防性到场监视行为也未完全成为其与行政羁系者执法关系的客体。由于行政羁系者成为地方经济生长目的的直接责任人之一，其政绩优劣往往与排污企业经济效益息息相关，行政羁系者对排污企业的羁系往往接纳不作为或弱羁系形式。反映在与民众的配合上，就是对民众到场行为的漠视，由民众到场监视而触发的行政羁系行为的力度与排污企业的违法造成的社会危害性严重不相称。

（二）民众到场监视行为的外部依赖性过重现行制度设计决议了民众不能独立预防情况风险的发生，而必须与国家公权力的强力羁系和企业的自律羁系相联合来协力完成，体现在技术尺度上就是国家公权力形成的强制性情况尺度和企业（或行业） 自愿性尺度应切合民众情况宁静的要求。情况宁静尺度是解决情况信息差池称的须要条件，民众对情况宁静状况的判断（基于人身与产业的宁静性感知）是否与情况尺度相同或相近，应是权衡情况尺度是否成为社会共享性价值准则的重要依据，但事实并非如此。其一，作为国家公权力形成的强制性情况尺度，主要泉源于环保专家群体的共识，而这种专家共识与基于民众意志的共识（民众共识）不行制止地存在着偏离倾向。一方面是专家自己与行政羁系者、企业之间存在着利益关系，如专家科研经费主要来自政府科技预算资金和企业团结研究的资金，有的专家直接就是政府相关部门或相关企业科研专家。

另一方面是强制性尺度的制定自己就是在政府的组织下举行，聘请哪一个专家由政府说了算。由于在法式上存在着情况尺度制定排挤民众到场的制度摆设，使得专家意志一定在很大水平上受制于政府和企业的意志，而两者可能倾向于政绩目的或利润目的，造成的结果是制定出来的尺度极可能低于民众情况需求的宁静尺度。其二，工业化社会的形成使得非纯粹民众在整体民众中所占的比例越来越大。

由于这部门民众与排污企业的利益关系愈发精密，使得其没有反抗政府与企业主导制订情况宁静尺度的意愿，甚至当官定尺度与民众意志形成的尺度发生矛盾时，这部门民众会支持官定尺度，而纯粹民众会由于气力的疏散和知识的缺失而处于边缘化的田地。其三，情况宁静尺度的技术性既是民众到场制定尺度的障碍，也使得民众对尺度的认知也依赖于专家。

一方面，大部门民众的环保知识有限，无法到场尺度的制定，也无法对宣布的尺度举行专业性的评价。另一方面，当情况污染事故发生后，对企业是否违法排污的认定也依附于情况羁系部门，即民众情况宁静尺度实施能力也依附于行政羁系权。同为情况宁静主体气力的政府与民众可能在如下方面发生内讧：一是民众感知情况风险被羁系者认定为无风险；二是当风险存在争议时政府组织的专家气力认定为无风险；三是当今科学技术无法确定的情况风险发生时，也由政府组织的专家气力认定为依现在的技术认定无风险。

综上所述，民众对情况宁静尺度的知识缺陷、法式缺陷和利益纠结，使得其不得不依附于政府和企业，其到场情况宁静监视的能力也因此大打折扣。（三）民众到场监视效力的执法缺陷情况宁静民众到场监视效力的执法缺陷是主体职位依附性与客体依据依赖性的累积效果。

因为上述缺陷，民众缺乏对企业排污行为、行政羁系行为给予具有执法羁绊力的否认性评价的独立路径。对民众到场监视的效果，现行执法并未划定行政羁系者具有强制的回应机制（用法定方式、法式满足民众的要求），更无怠于推行职责的追责机制。民众到场监视行为的执法效果更多的是依赖对羁系者的游说（如人大代表、政协委员在“两会”期间为民发声），通过媒体报道形成对违法排污企业与羁系者的压力，甚至通过游行示威形成对政府的维稳压力，来实现对自身到场行为的执法效果。

显然，在情况宁静民众监视的执法效力上，我国现行制度的设计还未将排污企业或行政羁系者划定为法界说务人，在法定的救援途径上也存在着显着的缺陷。例如，环保行政复议和行政诉讼受案规模过小（局限于公民人身与产业权受到侵害时）；案件的属地统领原则难于制止地方掩护主义和保持复议（或合议）机构的独立性；诉讼期间不停止执行原则可能造成难以挽回的情况灾难；环保行政赔偿规模只限于直接损失；环保公益诉讼机制尚待完善等。就民众自身来看，由于差别群体的利益追求差别，到场目的不行制止地具有纷歧致性，其效果往往是忽视了对恒久利益的配合追求而热衷于对局部短期利益的片面追求，从而在最终到场效果上不显着。

此外，大部门民众对自身在情况宁静治理中的职位没有一个清醒的认识。恒久的行政主导型社会使得大部门民众认为自身到场只能在政府向导下举行，在监视的执法效力上也依赖于政府的行政裁量权。五、情况宁静民众到场监视执法机制的重构（一）建设以掩护公益与众益为内容的民众监视执法体系综观前述有关情况利益的叙述，以是否造成情况污染事实为节点，情况法掩护的利益可分为公共利益与民众利益。公共利益是防止情况污染造成民众人身、产业利益受损可能性而具有的主体开放、效果共享的受保障利益（即“公益”）。

民众利益是当情况污染造成不特定多数人损害时，可以由众多个体相互间独立享有的受掩护或被救援的利益（即“众益”）。基于此认识，完善现行情况宁静民众监视制度体系，构建与情况风险对应的公共利益，与情况损害对应的民众利益的执法掩护体系至关重要。首先，在民众与情况风险企业之间建设与政府羁系关系平行的监视关系，破除行政羁系垄断的毛病。

无论企业行为是处于情况风险状态还是实际损害状态，民众都有与之对应的到场机制予以预防或制止。这将使民众的执法职位从情况受害者转向致害风险规制者，至于是自力救援还是公力救援，应凭据被监视者的环保社会责任意识、政府的执政理念以及民众的监视能力综合决议。

民众的监视权应从蒙受情况损害阶段延伸到情况风险发生的全历程，包罗到场重大情况影响项目（如PX项目、垃圾焚烧场、火力发电厂）的公共决议历程、企业节能减排和清洁生产制度的执行历程，以及污染物的净化处置惩罚与排放历程。例如，到场重大情况影响项目的公共决议，应建设多元化决议主体制度，包罗公共决议历程中的信息公然制度、保障民众到场社团组织权、保障民众平等到场权；建设多样化到场形式，适应公共决议差别阶段的到场特征，也适应差别条理社会民众到场水平的差异；建设制度化的舆情回应机制，包罗政府答应制度、公示制度、网络讲话人制度等。

其次，构建民众监视行政羁系者的机制以保障行政权服务于情况公共利益的目的。在我国当前情况羁系权力结构下，民众只有通过到场情况行政羁系，使民众监视权与行政羁系权联合在一起，才气在自身监视权有效发挥的同时，对行政羁系权予以有效监视，使之不偏离公共利益的轨道。该机制的构建应保障民众能以自身的名义，依法定法式举行监视，制止民众由于维权受阻而走向行政羁系的对立面，尤其是非纯粹民众可能通过与排污企业结盟的方式来获取利益。

所以，在制度上不仅要设计民众与行政气力的协同机制，而且对于民众岂论是利己还是利他的监视行为，都应设计适当的激励机制。例如：一是情况执法义务监视员制度。从民众到场主体中选举出具有强烈责任心和较强监视能力的代表作为义务监视员，制订《情况义务监视员到场行政执法制度》，规范义务监视员与行政执法人员的信息相同与团结执法机制，并通过义务监视员反映其他社会民众对情况执法的意见。二是情况污染举报制度。

针对情况违法企业偷排漏排十分严重，环保执法气力相对单薄的现象，有须要建设情况污染举报窗口，并制订相应制度对举报人举行保密和奖励。三是情况执法信息公然制度。该制度通过民众行使知情权，监视行政羁系机关实时有效地对情况违法行为举行认真执法，并就相关执法问题提出异议，同时应建设新闻讲话人制度，实时回应民众的质疑与异议。

最后，构建完整的民众情况权益救援体系。完整的救援体系包罗行政救援、司法救援、社会救援、自力救援等多元化救援形式。

在该体系中，要培育民众中环保专业气力的公益性群体及环保非政府组织（以下简称ENGO），为民众维护自身权益提供组织保障，也要发动有实力的状师事务所（它们也是民众的一部门）以执法援助形式服务于民众利益，同时增强纯粹民众与非纯粹民众的团结，在举报激励、证据规则等方面营造有利于民众救援，增强民众代表与排污企业的谈判能力。详细途径包罗：1.建立情况维权案件救助中心。使用环保民众到场气力，团结有实力的状师事务所，对情况维权案件中的弱势群体提供执法咨询、起诉应诉、受害人申报等执法援助服务，使之通过行政调整、行政复议、行政诉讼以及环保公益诉讼等司法或准司法形式维护自身权益。

应以案件为中心，协助受害人选择司法救助形式、申报和主张权利。2.培育情况公益诉讼主体。

ENGO是民众到场环保法治的重要组织形式，它的作用不仅体现在环保立法和环保执法中，更体现在环保司法中。但《情况掩护法》第58条对ENGO要求的限制使得一般环保民间组织因达不到诉讼主体的要求而无力提起公益诉讼。所以，应培育适应环保司法需要的ENGO。

例如，从民众到场人员中选拔优秀的到场者到ENGO中来，通过情况维权案件救助中心增强对ENGO的实践磨炼，从而使更多的ENGO到达情况公益诉讼主体资格。（二）构建民众监视排污企业的多元化渠道首先，建设和健全组织化的公共服务机制。

一是民众到场情况宁静监视的互联网平台。例如，使用联网摄像头实时发现和预防情况风险，在互联网平台上讨论情况公共事务、直播情况公共事务听证会、举行情况维权运动和宣传运动等，以此来提高民众到场的广度和深度。

二是民众与企业就重大情况影响项目建设的交流协商与谈判渠道，如互联网交流平台、社区圆桌集会、项目情况问题听证会。企业在重大情况影响项目开建之前，通过这些渠道征求民众对拟建项目的情况决议意见。

应保障民众实时知晓项目的决议内容，如项目的投资规模及安置赔偿计划、项目的社会成本与社会经济效益，以及“三同时”制度实施计划等，均便于民众实时揭晓意见。三是民众与企业就情况侵权案件的谈判渠道，如通过环保行政部门、ENGO或状师事务所建设协商谈判平台或场所。

这种渠道通过对情况污染侵权案件在诉诸行政调整或环保诉讼之前提供一个协商谈判解决的时机。通过协商谈判，许多案件获得解决，而无须动用行政或司法气力。其次，建设和完善情况公益诉讼制度。

从宏观上而言，“我国早在十余年前就已经有了关于情况行政公益诉讼的理论探讨和司法实践，现正开展的检察机关提起情况行政公益诉讼的试验，展现了未来情况行政公益诉讼制度在我国的生长路径”。但从微观上而言，因为技术性原因，情况风险释放所涉民众规模和结果难以确定，但却是民众以组织化的形式独立行使监视权一定要解决的问题，即诉讼主体、标的与诉权划分如何确定。

依《民事诉讼法》，对于未造成实质损害的情况风险是否属于可诉规模尚无划定，应在相关执法条文中划定重大情况风险的情况规制与企业行为也属于情况公益诉讼的可诉规模。现行执法对情况公益诉讼的诉讼主体有严格限制，倒霉于在开放型社会中公民权利的掩护，应开放情况公益诉讼的诉讼主体规模，让更多的ENGO可以负担诉讼主体的角色。

在诉权设置上，不仅要贯彻民事诉讼有利于掩护弱势群体的证据规则，更要建设适应情况公益诉讼特殊性的举报激励和举证责任倒置规则。最后，健全情况致害（或情况风险）企业负担公益诉讼败诉后的追责机制。特别是直接损害赔偿下的间接损害简直定和赔偿规则、情况修复成本的盘算，以及修复用度的追究与使用规则，均存在很大的技术和实施难度，必须通过增补性法例予以详细划定。对情况致害造成的精神损害是否应纳入损害赔偿的问题上也存在着较大争议。

事实上，在重大情况污染造成民众人身与产业实际损害的同时，给民众带来的精神损害也相当大。例如，重大情况污染引起的民众恐慌不仅自己是一种精神损伤，而且这会加剧已遭伤害民众的康健受损，况且对于尚未实际受损的民众也会因为恐慌而失去正常的事情与生活节奏，至于逃避生存地可能更要支付难以蒙受的迁移成本和精神损失。

所以，对于重大情况污染事件，应适用精神损害赔偿规则，这样既可以完整地掩护民众的正当权益，又可以最大限度地增加企业违法成本，从而到达有效停止情况违法行为发生的目的。（三）拓展情况行政羁系民众监视的途径针对现行执法机制民众对情况行政羁系者的职位劣势，应建设民众与行政羁系者和谐协作的情况羁系治理体系，以实现对情况公共利益的配合维护，也有效弥补环保行政气力的严重不足，破解情况行政羁系的制度缺陷。为此，要营造民众与政府互助的配合话语体系，实现两者在情况羁系历程中的互动互助机制。首先，要推行普适性的情况宁静尺度。

在情况宁静尺度制订历程中要充实吸纳民众的意见，在尺度设定上以社会公共利益为目的，而不是被部门或企业势力所绑架。情况宁静强制性尺度要推行能为民众所明白的简本，并配以对尺度的解释、焦点指标的说明。增强对情况宁静尺度的宣传，使民众通过熟知情况尺度加深对情况宁静的认识，增强到场监视情况宁静的意愿。

其次，行政羁系者的羁系行为要接受民众的举报。民众到场环保行政团结执法受民众到场能力与行政垄断惯性的限制，并不是监视行政羁系者的普遍方式，而完善民众对行政羁系者的举报制度则是监视行政羁系者的有效途径。

这样环保行政机关不仅接受民众对排污企业违法排污的举报，而且接受民众对环保执法人员渎职行为的举报。针对非纯粹民众自己与违法排污企业的利益关系，或者纯粹民众惮于抨击而不愿举报渎职羁系者，应当规范有奖举报制度。举报渠道上应规范尺度化的电子政务系统举报窗口，例如举报类型分类化、举报回应制度化等。

在奖励机制上，一旦证明举报事实属实，则应在启动羁系法式的同时对举报者予以奖励，奖励额度即可按渎职者的情节严重性，也可按对情况违法企业的经济罚款的一定比例给予举报者。最后，适时建设情况行政公益诉讼制度。当前重大情况污染事故频发，与情况执法不作为普遍存在，或民众举报后应处置未处置现象十分严重有关，所以对该制度的推行十分须要。推行的思路可参照针对排污企业的情况公益诉讼构建，对行政羁系者怠于推行职责，该发现的情况违法风险而未发现，发现后不作为或消极作为，对民众投诉、举报事实不回应、不作为者，如造成民众人身或产业损害，情况风险扩散，或者社会不特定民众面临情况污染威胁时，民众应有权通过适格的组织对行政羁系者提倡行政公益诉讼。

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